台灣通訊學會廣邀各界討論台灣媒體所有權與意見多元

台灣通訊學會廣邀各界討論NCC草擬的「媒體壟斷防制與多元維護法」草案

NCC於今年七月提出「媒體壟斷防制與多元維護法」草案，為此，長期關心台灣電訊傳播相關議題的台灣通訊學會特別廣邀韓國仁荷大學（Inha University）教授金大浩（Daeho Kim）與台灣知名專家舉辦「數位匯流時代的結構管制思維：媒體所有權與意見多元」研討會，希望以它山之石找出最適合台灣傳播產業與法規管制的策略。

國立政治大學特聘教授兼研發長暨台灣通訊學會理事長劉幼琍於開幕致詞時指出，NCC公布「媒體壟斷防制與多元維護法」草案立意良善，國人都會支持要防制媒體壟斷與維護多元，但是此草案現在提出沒有必要性與急迫性。因為台灣的電視生態是頻道太多，經濟規模與市場太小，資金不足，這個草案沒有定義何謂媒體壟斷，草案所畫的紅線根據為何？如果既有的法規對防制媒體壟斷不足以規範，可以透過修法或制定匯流法的機會來適度修定，而沒有必要制訂這個專法。面對新媒體與網路媒體對既有媒體的衝擊，國外的結構法規是在放鬆管制，我國主管機關應該思考如何平衡媒體產業健全發展與防止媒體壟斷。

陳耀祥委員表示，七月推出媒多法草案之後，外界有各種不同的意見，未來會持續蒐集相關資訊並在會裡討論，開放和參與是政府治理重要的概念，希望聆聽專家學者及政策利益關係人的意見，能夠讓該法訂得更完善，其他如新的電信管理法、數位通訊法，甚至是廣播電視法修正的問題，都會與今天討論的議題息息相關，都可作為會內重要的參考。

韓國Daeho Kim教授以「Media Ownership Policy in Korea」為題，分享韓國媒體集中度的相關法規。Daeho Kim認為討論集中度最重要的議題在於，如何在促進媒體產業在匯流時代的競爭力，以及保護媒體產業的多元性之間做平衡。Daeho Kim表示在制訂法規時，必須同時思考壟斷與競爭，媒體產業必須更有彈性的與國外競爭，必須鼓勵國內的媒體產業走向國際，但也必須兼顧多樣性。另外與其參照他國法律，不如更創新，更有前瞻性地制定符合自己國內情況的媒體法規，並利用科學的調查方法來處理媒體集中度議題。

葉志良教授則是探討美國的相關法規，他認為基於言論、新聞自由，加上網路等新科技已模糊媒體界線，管制措施須有堅實論理基礎，特別是對內容有直接關連的傳播媒體本身更需審慎處理，管制機關應效法FCC依靠定期的市場調查與規範檢討，來掌握市場的情勢脈動，作為改變政策的工具。媒體併購行動越來越盛行，如何讓資訊來源保持多元性、內容蘊含多樣性，是各國修訂媒體相關法規的當務之急。

台經院研究四所所長劉柏立以日本為例，認為其「媒體集中排除原則法定化」十分強調多元性、多樣性與多域性，最大化支持傳播產業發展。因為在網路發達的現代，與實體世界的經濟活動早已不同。為了符合當代的生活模式，「網路傳播的外部性，大者恆大，未必是惡」。劉柏立強調，台灣傳播整體產業在面對新時代網路潮流的衝擊時，應著重大媒體時代(閱聽人只能被動接收)與數位規模時代(閱聽人可主動選擇)收視行為的不同，思考傳播法規整合的議題。劉柏立認為將來傳播法規如何整合？由誰來整合？應當將自由還給市場，交由電信業者迎戰與發揮。

針對英國的所有權集中度管制分析，黃郁雯教授指出，在出現併購申請時會先送交，再衡量特定產業進行競爭管制規範，包括媒體所有權與媒體集中度管制、媒體多元性維護等，並積極在通訊傳播法中引入「公共利益測試」，同時定期針對媒體市場進行多元性檢測。英國政府在政策訂定前，會先充分對於公眾諮詢與聽證，且納入消費者主權意識及公眾參與。主管機關Ofcom強調以「證據為基礎」的監理方式，包含消費者研究、市場數據、科技研究，並提出符合公共價值及公共服務的相關理念，不會貿然急著推動改革。

下午場次以邀請國內產官學研發表為主，簡維克律師以台灣歷年來的傳播個案判決舉例說明媒體所有權的多元化並不保證內容的多元。簡維克進一步批評「媒體壟斷防制與多元維護法」草案對促進傳播媒體多元文化政策僅淪於宣示效果，且未說明何謂「多元」、「媒體內部之多元又應如何確保」。另一方面，簡維克認為草案中對傳播業者的行政要求相當繁瑣且不公平，長此以往，將使得傳播產業過勞、徒增人力，根本不符合政府原本「捉大放小」的美意。

銘傳大學傳播學院倪炎元院長認為，草案立法沒有必要性。倪院長呼籲，台灣媒體生存不易，該如何幫台灣快關門的媒體開創一線生機比用專法掐死它來得更緊急、也更重要！同時更該留意資源公平性不能管到言論自由，應留給全體民眾一個更加開放、真正多元的空間。

賴祥蔚教授則指出西方重視的是市場問題，只有在市場出問題的時候政府才會出手干預。賴祥蔚並指出草案內容從未涉及到底何謂多元？這樣的做法不但枉顧閱聽眾本身的閱聽習慣，更讓人迷惑不清草案想管的究竟是什麼？因此，賴祥蔚同樣呼籲應當先讓媒體活下去，才能在內容上落實多元價值！

胡博硯副教授則提及，意見自由相對應的是媒體編輯自由與媒體工作者的工作權及媒體經營者的財產權皆需自由。故面對草案時我們應當思考的是法案為何可以限制？比例原則是否適用？同時，更不該創造出這個世界獨有的規範！

在「媒金分離與回溯條款」場次上，莊春發教授認為草案中並無明確定義壟斷、多元的定義，而法案中媒金分離的條文，在現行的金融控股公司法、銀行法、保險法的部分法令已有嚴格的產金分離規定，所以並無另外立法的必要。另外法案中關於金融事業負責人的限制也有違反平等原則的疑慮。建議NCC在立法的時候必須更加務實，適時讓市場自行決定。

劉崇堅教授則以經濟學觀點提出了不同的看法，指出資訊源多元性並無法以市場的競爭機能或公平法的適用來達成，而需以公平法以外之「媒體壟斷防制」規範來對應。因此NCC擬定草案絕對有其必要性。不過他也提出了幾點疑慮：首先，關於媒金分離的回溯條款為何是以做切割點？在此之前的人觸法屆時又該如何辦理？同時，劉崇堅雖然支持制定「媒金分離」原則，以規範金融、銀行及保險業跨足媒體產業，但是到底該管到什麼層級他認為NCC也應對全民交待清楚。

李禮仲教授認為NCC可以參照澳洲的做法，以人口數為基礎，來考量是否有言論壟斷的現象發生，並直接從媒體擁有人來管制，不應以個人身份限制其投資事業。且法律有不溯及既往原則與信賴保護原則，法案中的回溯條款制訂三年的改正期間是否合憲？針對媒體經營模式與獲利空間面臨嚴峻挑戰，在政策制訂上應優先提供更具彈性的發展空間，讓媒體事業有轉型發展機會。

國家通訊傳播委員會委員何吉森指出，草案在這屆委員提出以來，內部經過十個多月的討論，兩個多月前提出開始聽外界意見。針對跨媒體與多重媒體所有權之規範，目前尚無，是交由主管機關依產業現況及立法宗旨做管制裁量，然而問題在是否符合管制比例原則與必要性。何委員並強調法律過渡回溯會傷及穩定性，造成社會大眾的不安。因此以NCC成立的日子，亦即對媒體管制有嶄新規劃的開始定為切割點。

周韻采教授提出幾點意見，草案應進行合憲性的鑑定與評估，針對特定人立法已經是違憲。四等親限制太多，是否含括親戚在內，容易造成故意或無意之間違反。金管會已經在公司法估定產金分離，草案規定更為嚴苛，並出現權限競合問題。先談市場界定，再談壟斷，草案中對於市場的界定是混淆不清的，是言論市場或經濟市場，把所有權的有無當作言論多元的依據，實際上這兩者並不是直接相關。

台灣有線寬頻協會理事長彭淑芬認為，台灣網際網路的滲透率、廣告量都早已超過傳統電視媒體，影視產業當前所面臨最大的問題是該如何存活，應該關注的是過度競爭、微小化、經濟規模不足，而不是壟斷的問題。反觀他國對媒體跨領域投資相關法規都逐漸鬆綁，台灣立法卻對媒體越管越嚴格，此反壟斷法案要針對的應是言論市場，而不是經濟市場。

台灣大哥大李南玫副總則指出，草案之絕對禁止整合紅線多以「市占率」為標準，以此計算媒體整合時難以真實反映「言論影響力」，恐無法防止「言論市場」的壟斷。在跨媒體整合時，因每種媒體與消費者的接觸密集度並不相同，且不同產業亦分屬不同市場，難以量化影響力，建議採用「推定具有言論壟斷力量」，來調整「絕對禁止整合」紅線，給與被規管產業答辯及反映產業現況的權利。

台灣傳播產業本身經濟規模不夠龐大，也沒有大市場可供發揮。但是媒體需要規模經濟，發展強大才做得起來。因此李秀珠教授建議，NCC應當讓市場、技術決定一切，在反壟斷及培植本土媒體產業上求取平衡，讓台灣傳播產業也能在國際發光。而非直接限制其言論，甚至讓它的生存變得更加困難。

張崇仁教授質疑，草案明顯違反立法旨意，在憲法中已明文規定輔導跟獎勵不宜由NCC處理。網路世代來臨，如今國人自由表達已不餘匱乏，此法的推出讓台灣傳播產業被框限。且台灣目前已邁向全新的現代化經營，內容也相當分散，將如何計算頻道市佔率？對於傳播產業不同面向的管制，行政機關執掌不同，又該如何畫紅線？台灣不應在推動文化傳播產業內容時卻自我設限，限制播出管道。